一岁女儿去世时的样子，让林明辉永生难忘。

这桩悲剧始于在2014年的9月28日。那天，女儿接种了百白破疫苗，次日出现抽搐现象，后被诊断出患上隐源性癫痫。不到半年，女儿口吐白沫、不治身亡。

林明辉试图厘清女儿的死亡与疫苗之间的关系，他开始关注疫苗，并加入各种疫苗社交群。尽管之后数次医疗鉴定报告都否定了女儿的死亡与疫苗的直接关联，他没有放弃在这些群里的潜伏与观察。

其中一个名叫“疫苗探讨”的QQ群，实则是各种贩子发布疫苗买卖广告的地方。聊天记录里，有人公开叫卖HIB疫苗（B型流感嗜血杆菌疫苗）等二类疫苗，且纷纷保证，自己的产品“绝对安全，不会出事”。

庞红卫系这些疫苗贩子的一员，且在全国的疫苗贩子中颇具威望，被称为“庞姐”。这个群体与具备GSP（药品经营质量管理规范)认证的药品公司相互勾结，个人借用企业的资质销售药品（即“挂证”），企业则从疫苗贩子的销售额中抽取3%甚至更高的提成。

今年2月，济南警方发布的山东问题疫苗大案显示，庞红卫自2010年至2015年4月被查，非法购进25种儿童、成人用二类疫苗，并将这些未经严格冷链存储运输的疫苗，销往全国24个省市；累计购进疫苗共计2.6亿元，销售金额3.1亿元。

这并非问题疫苗首次挑战公众的敏感神经。从山西疫苗乱象至今，灰幕屡被曝光，却从未彻底消失。

此次山东问题疫苗大案，围绕着庞红卫这种疫苗贩子，多家经营企业、各地疾控中心，以及下游接种单位，组成一条隐蔽生意链，利益媾和其间，监管处处失格。

腾讯财经《棱镜》经过多日调查，试图还原庞红卫的问题疫苗生意链，反思疫苗乱象背后的监管缺失与困境。根据调查所得，《棱镜》制作了两张图表，一张展现问题疫苗生意链条及相应监管漏洞，一张通过京沪鲁三地的财政投入数据对比，探讨免于问题疫苗流入的上海地区所采取的统购统销模式，是否可以全国推广？

庞氏母女与鲁越的“媾和”

济南市天桥区坐落有一家倒闭多年的毛巾厂。这家毛巾厂被改造成数百个仓库对外出租，各个库房堆放着诸如包装箱、化工品、瓷器、酒水等物品。

庞红卫的问题疫苗，曾是这家毛巾厂的存储物品之一。

厂区的西北角，一处垃圾遍地的小院内，庞红卫将本应在摄氏2-8度的恒温中保管的二类疫苗，堆放在院内一间不足30平方米的平房。

彼时，这间刷着白漆的房间，除却两个冰箱，再无其他冷链设施。

济南警方查抄疫苗时，测试的仓库温度为14度，疫苗散落一地。这意味着，庞红卫出售的疫苗未按国家相关法律规定保存，难以保证使用效果，注射后甚至可能产生副作用。

去年4月，济南警方将庞氏母女以及另一位雇员抓获。用泡沫箱子简单包装的问题疫苗，早已发向全国24个省份，主要流向包括农村偏远地区的诊所、接种点。

根据澎湃新闻援引济南警方掌握的情况显示，2013年9月至2014年9月受聘于山东本地一家疫苗批发企业，担任销售部经理一职。庞在该药企销售业绩平平，一年仅为公司做成了三笔买卖，购进了一批疫苗、卖出了两批疫苗，大多时间在“借壳”忙自己的“买卖”。

《疫苗流通和预防接种管理条例》规定，一类疫苗的购销由疾控中心统购统销，二类疫苗对市场开放。不过，只有疫苗生产企业和符合条件并申请通过GSP认证（药品经营质量管理规范认证）的疫苗批发企业，可以向疾病预防控制机构、接种单位、其他疫苗批发企业销售第二类疫苗。所有环节都不允许个人参与其中。

上有政策，下有对策。疫苗贩子们通过“借壳”、又叫“挂证”的模式，即没有经营资质的个人通过挂靠在拥有经营资质的公司之下，轻松突破监管。

《棱镜》此前曾报道，庞红卫以山东鲁越生物制品有限公司（以下简称“鲁越生物”职工身份，通过2013年第九期医药商品购销员（初级）考试。这一时间段正与济南警方通报的“2013年9月至2014年9月受聘于山东本地一家疫苗批发企业”相符。而《棱镜》获悉，鲁越生物正因此案接受有关部门调查。这意味着，鲁越生物很大可能正是此案中为庞红卫提供“挂证”服务的企业。

然而，3月29日，当《棱镜》造访鲁越生物总经理办公室，一位自称“普通市民”的男士回应：“根据我们自查自纠的结果，我们没有给庞红卫提供疫苗经营资质，她也没给我们做成什么业务。”

不过，鲁越生物敢于聘请此前已有非法经营疫苗前科的庞红卫为其员工，就耐人寻味。

2009年，庞红卫因非法经营人用二类疫苗被判有期徒刑3年缓刑5年，处罚金50万元。

获刑一年之后，庞红卫重操旧业。她先是在聊城一带贩卖问题疫苗，2013年来到济南，利用山东省城物流系统之发达，将自己的生意不断做大。

接近山东食药监局的人士向《棱镜》透露，庞红卫虽有前科，但她有强大销售能力，在业内属于“抢手资源”，“她找到公司求职时，会直接挑明‘挂证’的来意，双方约定合作方式。”

“公司会与庞红卫签订协议，约定提成金额。一般情况下，公司从庞红卫的销售业绩中抽取至少3%的提成。”这位人士介绍，庞红卫以此换取公司的经营资质。

疫苗的配送需要特殊的冷链运输车以及冷库车等，若是真的严格按照疫苗流通的流程来办理药品入库取药以及配送，成本自然会增加，利润也会摊薄。这些流程和设备本该由鲁越生物来提供，但庞红卫为了节省成本，实际上并未使用。

“她经营的疫苗看似通过正常的公司渠道进货、出货，取得正规过账单和发票，实际上并未使用包括仓库、物流等公司资源。”上述接近山东食药监局的人士介绍。

这意味着，被庞红卫“挂靠”的企业，几乎什么也不用做，仍有3%销售额提成的收入，“坐着就把钱赚了”。

庞红卫在陕西的一位上线透露，一年前公安机关曾调查其所在公司，发现该公司通过一位销售人员与鲁越生物有过三笔合作，其中一些疫苗最终流向庞红卫。然而，该公司与鲁越生物并无直接业务来往。

庞红卫离职鲁越生物之后，“挂证”关系可能还在延续。

“即便是解除了劳动合同，但她仍然需要公司的经营资质。要不然，生意根本做不下去。毕竟下游买家虽可以放任疫苗质量，但不能允许她的货没有正规手续。”上述业内人士表示。

挂证：百万“散兵游勇”的潜规则

“挂证”，不仅存在于庞红卫与鲁越生物之间，实际上是整个行业多年的潜规则。而这一潜规则的最初动力，在于医药企业的经营压力。

国家食药监总局药化监管司司长李国庆介绍称，一些疫苗接种机构与疫苗贩子、经营企业长期勾结，将容易在最终消费环节出现库存积压甚至过期的二类疫苗，在临近有效期结束时低价甩卖给违法分子，再由违法分子通过借用的经营企业资质、虚构购销流向的方式售出。

当企业拥有的一批药品即将失效时，是坐等失效承受亏损，还是铤而走险，挽回损失？趋利本性让企业选择了后者。

此外，随着药品改革临近，市场化竞价程度提高，药品实际交易价格越来越低；并且这些医药经营企业还面临互联网渠道的冲击。因此，它们的生意都不太好做。

“利用资质与疫苗贩子合作，尽管风险很大，但不失为一条捷径。”接近山东食药监局的业内人士表示，这是庞红卫得以壮大的行业土壤之一。

“挂证”由此成为了疫苗乃至整个医药经营行业的潜规则。

一位山东医药行业人士向《棱镜》表示，目前我国药品（包括疫苗）的销售渠道比较混乱，诸如庞红卫这种疫苗贩子把控着部分直接进入医院、接种站等用药单位的销售途径，“即使是大型制药厂有时也需要通过这些人开拓市场。

据他估计，类似庞红卫这种药贩子在全国有上百万人之多。

北京一位医药从业者将这一群体形容为“行业老手”，“他们和医院、用药单位等关系根深蒂固，‘牛逼’的人每年能做成上亿元的生意。”

“在业内，这属于普遍现象，不过是抓到谁谁倒霉而已。”上述接近山东食药监局的业内人士透露。

3月23日，国家食药监总局指出，包括鲁越生物在内的13家药品经营企业，系造成涉案药品流入非法渠道的主要责任单位。

山东另一家涉事企业山东兆信生物科技有限公司紧闭大门

山东食药监局随即发布消息：鲁越生物严重违反《药品经营质量管理规范》规定，依法撤销其GSP认证。

包括鲁越生物，山东共有四家疫苗经营公司被撤销GSP认证，它们都涉嫌为庞红卫虚构问题疫苗销售渠道。

或许，这仅是冰山一角。即便是贩卖使用后的疫苗包装瓶，也已成为一种生意。

“带标志的2分7一个，不带标志的2分4一个。”《棱镜》卧底一个名叫“疫苗探讨”的QQ群时发现，昵称为“一个汽车维修员”的用户在群内兜售疫苗包装瓶。他表示，最少一箱起卖，一箱中装有一万个疫苗包装瓶。

业内人士对此并不惊讶。数位疾控中心内部员工透露，经常有人到其单位收购使用完后的疫苗包装瓶。其中山西某市的一位疾控中心员工表示，他们的卖价是0.25元/斤。

上述CDC员工还表示，目前我国未出台相关法规规范使用后的疫苗包装瓶的处置问题，“不过，这些包装理应按照医疗废弃物集中处理，或者支持儿童家长索取留存。”

另一种生意：倒卖“壳公司”

由于“挂证”潜规则的普遍存在，人（疫苗贩子）多“证”少，拥有GSP认证资质的公司，从而成为了香饽饽。在贩卖疫苗的生意之外，另一种生意亦日渐红火——倒卖拥有GSP资质的“壳公司”。

一桩蹊跷的股权转让，揭示了这一生意的一角。

《棱镜》独家获悉，今年3月1日，即济南警方公布山东问题疫苗大案不久，鲁越生物完成股权转让。原控股股东鲁药集团有限公司（以下简称“鲁药集团”）和自然人股东于群利，以400万元注册资本金的万分之一的低价，总共作价400元，将公司全部股权出售给了均已年届70的自然人毛翔和张淑芬。

除此之外，鲁越生物还变更了法定代表人、经理、董事、监事等名单，常国臣、宋瑞海等原控股股东鲁药集团高管从名单中消失，取而代之是两位年事已高新股东，以及一位刚毕业两年的90后。

鲁药集团成立于2002年9月18日，2008年9月由国家工商局核准设立为大型医药企业集团，注册资本7400.09万元，系山东省医药商品供应的骨干企业。鲁越生物系其原先的7个控股子公司之一。

鲁越生物总经理办公室内的“普通市民”未正面回应万分之一的股权转让价格，“这是公司老板考虑的事情，我只知道有这么个事儿。我建议你去问转让方和受让方。”

转让方、受让方均拒绝《棱镜》的置评要求。不过，《棱镜》获悉，此次转让，很可能是原股东在庞红卫案发后、公司尚未被取消GSP资质前，及时的一次套现行为。

与鲁越生物存在交集的相关人士告诉《棱镜》，实际股权转让价格不止400元，“股权转让协议只是走个形式。鲁越生物此前还没被撤销GSP认证时，公司的’壳’还挺值钱。不过，买主此前对庞红卫并不知情，等到鲁越生物失去GSP认证，他自己颇为恼火。”

两位老太太背后的真实买主，被打了一个时间差，买到了一个刚刚失去价值的GSP“壳公司”。

业内人士表示，鲁越生物只有十多个员工，而且连年业绩平平。然而，其理想转让价位应在200万元以上。

“医药经营企业最值钱的资源便是GSP认证。” 接近山东食药监局的业内人士透露，部分拥有GSP认证的企业就像在沪深上市的“壳公司”，业绩很差，卖价极高。”

因为，取得GSP认证并非易事，企业除了要有冷库、冷链车之外，还需要规范的流程和技术人员。与IPO过程类似，在申请GSP认证过程中，企业还需打通各种关系。“而且，近些年食药监部门新批准的GSP认证越来越少。”前述山东医药行业人士表示，物以稀为贵，故而GSP认证变得愈发紧俏。

由于2015年版GSP认证的门槛提高，又有8万家左右的药企被淘汰出局，再度加剧“壳公司”的紧俏程度。

《棱镜》在国家食药监总局官网查询获知，山东省取得GSP资质的企业共698家，而山东共有137个县级行政单位，平均每个县只有5家。

监管的缺失与困境：京沪鲁三地财政投入对比

山东疫苗案的爆发和发酵，让3月23日参加博鳌亚洲论坛的食药监总局副局长吴浈有些尴尬。

“你家孩子打疫苗吗？”“食药监到底有什么漏洞！”“怎么确定孩子以前打的是不是过期疫苗？”“打了出现问题的怎么赔？”这些急躁的发问直指吴浈，但显然有些并非他职责所能回复。

主持人北京大学教授饶毅适时解了吴浈以及食药监总局的尴尬处境：“疫苗事件食药监责任重大，但资源和权力有限，他们也不能管卫计委、也不能管公安部门。”

由于监管的切割，食药监的职责只在疫苗质量以及流通环节，由于种种原因，食药监管部门根本无法对疾控机构和疫苗接种单位开展有效监管，后者是卫计委的监管范围，各地食药监局的行政级别又比地方卫计委低上半级。

饶毅向现场的媒体与听众解释，“不能把气撒在食药监头上，现在的问题是要想实际可行的解决方案。”

那么，“实际可行的解决方案”是怎样的？

一种意见是，倒退回到2005年改革之前的疫苗体系去。

2005年之前，我国的所有疫苗均采取现在一类疫苗的管理体系：由疾控中心统一采购、配发，产品与厂家的选择极尽谨慎，疫苗的质量有所保证，冷链物流相对规范。

随后，《疫苗流通和预防接种管理条例》在2005年正式实施。依据规定，一类疫苗仍处于行政垄断之下，二类疫苗则向市场开放：疫苗生产企业可以向疾病预防控制机构、接种单位、疫苗批发企业，销售本企业生产的第二类疫苗；疫苗批发企业可以向疾病预防控制机构、接种单位、其他疫苗批发企业销售第二类疫苗。

有关当时改革的动因，一篇《论市场化背景下第二类疫苗监管改革》的学术论文阐述道，“（改革可以）推动生物医药产业发展，迫使（被疾控系统垄断导致的）虚高价格回归理性，促进疫苗企业保障产品质量、接种单位改善接种服务，提高公共卫生资源的可及性……”

从最终的效果而言，上述改革的部分动因在改革中基本达成：市场化竞争促使二类疫苗价格回归理性，市场化机制同时给予了疾控部门获取利润的空间，使得后者不再仅仅依赖财政拨款，从而有条件提高接种服务水平，提高公共卫生资源的可及性。

但有所得，亦有所失。“促进疫苗企业保障产品质量”，这一改革的动因，并未因市场化改革而得到保障。相反，当二类疫苗成为疾控部门所依赖的经济来源之一时，层层加价的流通链条，最终催生了“挂证”的全行业潜规则，催生了一次又一次的庞红卫案。

例如，曾任菏泽曹县古营集卫生院防保站副站长的张某，系庞红卫在全国范围内的200余名下线之一。据腾讯探针报道，张某在2005年至2015年间负责主持该院防保站的工作。按照规定，这家防保站正规的进货渠道只有曹县防疫站，采购疫苗必须以医院的名义结算。为“多挣钱”，张某选择从庞红卫处购买问题疫苗。

市场化改革下的趋利天性、再加上监管力量的缺失、监管体系的分割，共同导致了问题的出现。3月24日，国家食药监总局药化监督司司长李国庆表示，中国共有1.2万家药品批发企业、5000家药品生产企业、40多万家药品零售企业。监管对象数量庞大，但基层工作人员缺乏，全国有药品检查资质的人员不足500人，监管检查存在死角盲区。

那么，倒回改革之前的2005年，问题是否就可解决？

仅从庞红卫一案来看，仍保持旧有模式的上海给出了肯定的回复。官方阶段性调查结果显示，此次问题疫苗波及全国24个省份，上海、浙江以及苏南地区得以幸免。原因就在于这三个地区对于二类疫苗，采取了与一类疫苗相同的模式，即统一由市疾控中心采购，然后分发给各级社区卫生院接种点。

既然如此，何不全国范围内推广上海模式，回到2005年前？

问题并不如此简单。一方面，倒回改革前，会重新遇到改革前垄断体制所遇到的价格虚高等问题。更重要的是，一旦倒回去，意味着疾控部门将丧失创收能力，经费将出现短缺，而并不是所有地方政府，都有上海那样的财力，来补足经费缺口。

在上海、浙江等经济发达的地区，目前采取的是政府财政先行拨款的形式进行统一采购。相反，经济欠发达地区，财政投入并不充足，这不仅让统一采购难以实现，也让基层疾控机构为实现创收，加入到二类疫苗倒卖的产业链条当中。

《棱镜》查阅一篇名为《我国疾病预防控制中心管理运行机制现状调查》（中国公共卫生管理2013 年2 月第29 卷第1 期）的论文显示，在经费投入上，只有25%和1 7 . 7 % 的省级、地市级疾控中心为“全额拨款”，绝大部分均为“收支两条线”，即自收自支。

“目前,由于各地各级财政投入不足，疾控中心人员及工作经费得不到保障,很多疾控中心不得不将主要专业技术人员、设备用于有偿技术服务，将精力投向有经济效益的项目，用’创收‘解决部分资金,造成公共卫生职能偏废。”该文表示。

上海、北京、山东三地的医疗卫生支出比较

根据上海人大今年1月29日通过的《上海市2015年预算执行情况和2016年预算草案》，2015年，上海市在医疗卫生与计划生育项上的本级支出为82.2亿元，2016年预计支出147.6亿元。占全年市本级一般公共预算支出比例分别为3.52%和5.63%。

相比而言，此次疫苗案的重灾区，山东省2015年在医疗卫生与计划生育项目上的支出为25.04亿元，2016年计划支出30.44亿元。在绝对数目上，去年和今年分别为上海市的30%和20%。在省级一般公共预算总支出所占比例分别为0.79%和1%，亦远低于上海。

因此，如果一刀切地实行上海模式，绝大部分省市都需要提高在医疗卫生的财政投入。这是否现实，需要具体问题具体分析。

例如，北京市2015年医疗卫生投入为74.7亿元，2016年预计投入78.7亿元，投入的绝对金额要低于上海市。与此同时，占到市级一般公共预算支出的比例分别为3.01%和2.85%，同样低于上海。

值得注意的是，此次问题疫苗，同样流入了北京地区。北京是否有条件采取与上海相同的疫苗体系，值得商榷。

如今，针对庞红卫等人的司法追责已经启动，国务院联合调查组还在山东深入调查此次案件。不过，监管短板的弥补仍需相应时间和制度重塑。重塑后的监管制度，亦需要时间和实践检验。

“山东疫苗案子恐怕只是冰山一角，我担心整套疫苗系统还是得不到有效监管。”失去女儿的林明辉表示，作为家长，自己最恨庞红卫这样的疫苗贩子，即使女儿的死亡确实与疫苗无关。

《棱镜》加入“疫苗探讨”QQ群后，发现群中的讨论非常之少，与林明辉往日看到的热闹景象形成对比。我们希望，这个目前“消停”下来的QQ群，以及群中的药贩子，可以永远“消停”下去。